Koalicja Lanckorońska na rzecz Zrównoważonego Transportu

...czyli o problemach intermodalności w kontekście proponowanych regulacji ustawowych dotyczących transportu publicznego.

W 2005 roku Ministerstwo Transportu rozpoczęło prace nad ustawą o transporcie publicznym. W założeniach ustawa miała regulować zarządzanie transportem publicznym jako jedną usługą publiczną wykonywaną różnymi środkami transportu. W teorii ustawa miała wychodzić naprzeciw dokumentom Unii Europejskiej, które w coraz większym stopniu stawiają na, z jednej strony, konkurencyjność różnych gałęzi transportu względem siebie a, z drugiej strony, na intermodalność, czyli międzygałęziową współpracę. W praktyce ustawa miałaby ułatwić tworzenie związków komunikacyjnych w obrębie aglomeracji miejskich, gdzie konieczność upraszczania taryf i regulowania rynku jest coraz bardziej paląca zarówno z punktu widzenia pasażerów, jak i organizatorów transportu. Kwestię związków metropolitarnych próbuje także rozwiązać Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, przygotuwjąc ustawę , która miałaby umożliwiać takim związkom zarządzanie transportem publicznym na swoim obszarze. Niezależnie jednak od tego, jaki będzie dach nad poszczególnymi gałęziami transportu publicznego w Polsce, warto zastanowić się, czy stawiamy go na solidnych fundamentach. Licznych problemów z kształtowaniem usług transportu publicznego i systemów transportowych w regionach i aglomeracjach nie rozwiąże się za pomocą jednej ustawy, zwłaszcza iż jak dotychczas jej projekt nie przewiduje uchylenia dotychczasowych bubli ustawodawczych.

Dewaluacja opłat parkingowych

Interwencja trybunału konstytucyjnego w 2002 roku spowodowała konieczność zmiany ustawy o drogach publicznych w następnym roku, aby solidnie usankcjonować tworzenie stref płatnego parkowania. Niestety jednocześnie zadbano, aby opłaty parkingowe stopniowo stawały się coraz mniej efektywnym środkiem regulowania dostępu do miasta indywidualnym transportem drogowym. W ustawie pojawił się bowiem zapis o maksymalnej możliwej stawce za pierwszą i kolejne godziny parkowania, którą ustalono sztywno na 3 złote. Jest to sprzeczna z zasadą subsydiarności ingerencja ustawodawcy krajowego w kompetencje, które powinny przynależeć samorządom lokalnym. Ale, poza konsekwencjami natury zasadniczej, po 5 latach od wprowadzenia tego zapisu ma on w coraz większym stopniu konsekwencje realne. W 2007 roku, w cenach realnych, 3 złote z 2002 roku jest już warte jedynie 2,72 złotego.

Warto jednak zwrócić uwagę nie tylko na fakt, że zapomniano o corocznej waloryzacji tej opłaty choćby o wskaźnik inflacji. Opłata za parkowanie w centrum miasta jest instrumentem stymulującym przepływy pasażerów pomiędzy różnymi gałęziami transportu w mieście, głównie pomiędzy indywidualnym transportem samochodowym i transportem zbiorowym. Pośrednio ma także wpływ na wzrost liczby podróży intermodalnych, co można zmierzyć znacznym przyrostem liczby samochodów parkujących tuż za granicami stref płatnego parkowania. Obecnie samorządy zaczynają również inwestować w usługi typu P+R, gdzie relacja cen za parkowanie w śródmieściu i na parkingu P+R ma znaczenie przy wyborze sposobu podróży.

Jeśli już uznano za zasadne ograniczenie swobody kształtowania przez samorząd ceny za parkowanie w mieście, powinno to być rozwiązanie rozsądne. Za takie można uznać sztywne uzależnienie wysokości opłaty za parkowanie od cen biletów komunikacji miejskiej obowiązujących na terenie danego miasta, tak jak ustalono rozporządzeniem ministra infrastruktury, że maksymalną karą za jazdę bez biletu może być 50-krotność ceny jednorazowego biletu normalnego. Opłata za godzinę parkowania mogłaby być np. nie wyższa niż dwukrotność ceny takiego biletu.

Kto organizuje kolej...

Innym bublem, którego nie da się wyeliminować za pomocą nowej ustawy, jest bałagan kompetencyjny w zakresie organizacji regionalnych przewozów kolejowych. Pomijając nieco mniej ważną w tym kontekście sprawę definicji tego, czym są regionalne kolejowe przewozy pasażerskie [zobacz >>>], rzekomo w myśl ustawy o transporcie kolejowym organizowanie i dotowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich jest zadaniem własnym samorządu województwa. Śledząc jednak rokroczne boje samorządów wojewódzkich ze spółką PKP Przewozy Regionalne o dotacje oraz liczbę pociągów, odnosi się inne wrażenie. I nie chodzi tutaj jedynie o mniej lub bardziej realny monopol PKP Przewozy Regionalne na wykonywanie usług przewozowych w różnych województwach. Niestety, w stosunku np. do transportu miejskiego, na kolei kompetencje przewoźnika i organizatora są postawione na głowie za sprawą trzeciej strony – zarządcy infrastruktury kolejowej, PKP Polskie Linie Kolejowe. To PKP PLK faktycznie układa rozkład jazdy. Udowadniają to rokroczne zapowiedzi samorządów m.in. Wielkopolski, Mazowsza, Ziemi Łódzkiej o przygotowaniu cyklicznych rozkładów jazdy, które jednak w momencie ogłoszenia bardzo rozczarowują, gdyż pociągi regionalne są przesuwane podczas tzw. konstrukcji rozkładu. Pozycja samorządu przy układaniu rozkładu jazdy jest bowiem najsłabsza. O rozkład jazdy, czyli faktyczny instrument organizowania przewozów pasażerskich, może wnioskować do PKP PLK jedynie przewoźnik - organizator przewozów już nie ma takiej kompetencji.

Sytuacja wygląda jeszcze gorzej w momencie, kiedy linie kolejowe są remontowane. Wtedy z dnia na dzień cały rozkład jazdy potrafi być arbitralnie przetasowany przez zarządcę infrastruktury. Rozporządzenie wydane 13 czerwca 2006 roku na podstawie Prawa Przewozowego przez ministra infrastruktury nakazuje, co prawda, ogłaszanie rozkładu jazdy i jego zmian najpóźniej na 7 dni przed ich wprowadzeniem, ale nakaz ten ma zastosowanie do przewoźników, a nie zarządców infrastruktury. W dodatku rozporządzenie nie przewiduje sankcji, które pozwoliłyby egzekwować ten przepis albo ubiegać się na jego podstawie o odszkodowania.

Znacznie bardziej racjonalnym wyjściem byłoby poprawienie prawa w taki sposób, aby w przypadku usług o charakterze służby publicznej to organizator przewozów był pośrednikiem pomiędzy przewoźnikami a zarządcą infrastruktury. Organizator powinien mieć wyłączne prawo składania wniosków o rozkład jazdy pociągów kursujących w służbie publicznej na swoim terenie. Wtenczas organizator przewozów mógłby jednocześnie negocjować rozkład jazdy z zarządcą infrastruktury i ustalać warunki przekazywania dotacji z przewoźnikiem (przetarg). Ułatwiłoby to także uzgodnienia pomiędzy organizatorami przewozów kolejowych oraz organizatorami miejskiego transportu publicznego dotyczące przewozów aglomeracyjnych. Ograniczono by bowiem udział przewoźników kolejowych w tym procesie do wykonywania zamówionych usług i odbierania dotacji. Przewoźnik kolejowy powinien oczywiście zachować prawo wnioskowania o rozkład jazdy, ale tylko w przypadku przewozów komercyjnych.

...i tereny kolejowe

Oprócz organizowania rozkładów jazdy, w kontekście przewozów intermodalnych istnieje także problem – terenów kolejowych. W myśl obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym są to tereny zamknięte. W związku z tym samorządy lokalne nie mają wobec nich władztwa planistycznego, tzn. nie mogą decydować o charakterze zagospodarowania przestrzennego tych terenów. Owszem, w większości przypadków linie kolejowe prawdopodobnie pozostaną liniami kolejowymi i być może nie ma sensu robić dla nich planów, ale terenami zamkniętymi są wszelkie tereny będące własnością spółek z grupy PKP, w tym byłe szpitale kolejowe, ośrodki turystyczne itp.

Najważniejszym problemem w tym kontekście są stacje kolejowe, czyli zgodnie z terminologią intermodalności węzły przesiadkowe. Obecnie nie można za pomocą standardowego planu zagospodarowania dobrze powiązać dworca położonego na terenie kolejowym z przystankami innych środków transportu ani innymi funkcjami, np. centrami handlowymi. Nie można także w trybie planu dla potrzeb np. kolei aglomeracyjnej, zaplanować nowych przystanków kolejowych, przez co dużym problemem jest też zapewnienie dofinansowania przez samorząd ich realizacji. Takie inwestycje trzeba realizować w innym trybie, przy czym samorząd lokalny nie ma właściwie innej legitymacji do interesowania się zagospodarowaniem terenów zamkniętych, jak tylko w przypadku, gdy zamierza realizować inną inwestycję biegnącą przez taki teren, np. przejście podziemne. Ale wtedy wobec zarządcy występuje w charakterze petenta, a nie koordynatora jakości zagospodarowania przestrzeni, czy też organu odpowiedzialnego za zapewnienie infrastruktury, w tym przypadku - przystankowej.

Finansowe primus inter pares

Trzeci poważny problem z wprowadzeniem pojęcia intermodalnego transportu publicznego w Polsce wiąże się z dofinansowaniem usług transportowych, a raczej uzależnieniem tego dofinansowania od faktycznej ceny usługi. Ceny pomiędzy różnymi środkami transportu różnią się i będą się różnić. Zawsze któryś ze środków transportu będzie globalnie tańszy od innego. Od kiedy jednak wprowadzono zasadę internalizacji kosztów zewnętrznych i zaczęto ją realizować to właśnie ta składowa kosztów zaczęła decydować o faktycznej cenie usługi transportowej w danym środku transportu. Wobec tego dopóki internalizacja kosztów zewnętrznych usług dla różnych środków transportu nie będzie całkowita lub na równym poziomie, a sposób uwzględnienia tych kosztów w cenie nie będzie następował w taki sam sposób, nie można mówić o prawdziwej konkurencji.

W Polsce niestety koszty zewnętrzne dla różnych środków transportu są zinternalizowane w różnym stopniu, a w dodatku różnymi sposobami, co prowadzi do przewag konkurencyjnych jednych przewoźników nad innymi. najpoważniejszą konsekwencją takiego stanu rzeczy dla rynku przewozów pasażerskich jest znaczna przewaga konkurencyjna przewoźników drogowych nad przewoźnikami kolejowymi. Dla obydwu środków transportu inaczej są bowiem naliczane koszty zewnętrzne infrastruktury. Co więcej, dla przewoźników drogowych nie są one pokrywane w całości, co ma miejsce w przypadku przewoźników kolejowych. Przypomnijmy tylko, że opłata za kilometr dostępu do infrastruktury dla kolei pasażerskiej jest ponad 10 razy wyższa niż dla transportu drogowego, mimo iż koszty zewnętrzne infrastruktury dla transportu autobusowego są ok. 2 razy wyższe niż dla pasażerskiego transportu kolejowego. W dodatku opłaty pobierane od przewoźników autobusowych mają formę winiet, a więc czym więcej kilometrów w ciągu roku się przejedzie, tym mniej za kilometr się płaci. Na kolei opłata naliczana jest za każdy faktycznie przejechany kilometr, więc czym więcej się jeździ, tym więcej się płaci. Temat ten został szerzej omówiony w artykule pt. Internalizacja kosztów zewnętrznych transportu w Polsce – próba oceny postępów [zobacz >>>].

Zatem bezkrytyczne wprowadzenie poprzez ewentualną nową ustawę o transporcie pasażerskim przetargów na połączenia transportowe z A do B, w których mogliby wystartować przewoźnicy dysponującymi różnymi środkami transportu mogłoby skutkować ostatecznym upadkiem kolei w Polsce. Zresztą już obecnie, mimo tego, albo właśnie dlatego, że samorządy nie muszą przekazywać dotacji przedmiotowych i nie organizują przewozów lokalnych wykonywanych przez spółki PKS, władze regionalne postrzegają regionalny transport autobusowy jako alternatywę dla regionalnych przewozów kolejowych. Takie stwierdzenie pojawiło się w prezentacji budżetu województwa pomorskiego na 2007 rok, a rys takiego sposobu myślenia widać także w tłumaczeniu władz spółki Koleje Mazowieckie swojej niechęci do otwarcia połączenia kolejowego Płock - Kutno konkurencją przewozów autobusowych. Pośrednio do wzmocnienia takiego wizerunku kolei przyczyniają się również same PKP, nagminnie wprowadzając tzw. Kolejową Komunikację Autobusową na mniej opłacalne linie kolejowe.

Podsumowanie

Przynajmniej te cztery ważkie kwestie powinny zostać naprawione przed lub przy okazji wprowadzania nowych ustaw regulujących zasady organizowania transportu publicznego sensu largo. Kwestia opłat parkingowych dodatkowo ma znaczenie dla wsparcia finansów samorządów, w tym dla dofinansowania transportu miejskiego. Przynajmniej część opłat za parkowanie w miastach powinna zasilać budżet organizatorów przewozów transportem miejskim, a nie zarządców infrastruktury drogowej. Oprócz tego należy także pamiętać, że zwiększenie obowiązków koordynacyjnych w zakresie transportu publicznego na szczeblu samorządów powinno pociągnąć zwiększenie wysokości dotacji dla budżetów samorządowych z budżetu centralnego.