Koalicja Lanckorońska na rzecz Zrównoważonego Transportu

Przedmiotem opinii prawnej jest projekt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia 03.07.2002 r. Opinia przygotowana została na zlecenie Instytutu Polityki Przestrzennej i Transportowej oraz Koalicji na rzecz sprawiedliwych cen w transporcie.

Opinia prawna zmierza do oceny stopnia zgodności oraz wykazania istnienia ewentualnej sprzeczności projektu ustawy z prawem polskim oraz niedoskonałości techniki legislacyjnej stosowanej przy tworzeniu projektu ustawy.

Projekt ustawy upoważnia na zasadzie wyłączności do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi Zarząd Dróg Krajowych S.A. czyli nieistniejącą osobę prawną. Budzi wątpliwości okoliczność, czy wniosek o  ustalenie lokalizacji drogi powinna składać spółka prawa handlowego, jak również charakter własnościowy danej spółki(publiczna czy publiczno-prywatna).

Błędem legislacyjnym jest zapis art. 3 ust. 2 projektu. Skoro zgodnie z  art.35 paragraf 3 wszystkie sprawy kończone decyzją administracyjną powinny być rozstrzygane w ciągu miesiąca do dnia złożenia wniosku, to dlaczego sprawy ustalenia lokalizacji dróg krajowych mają być rozstrzygane w ciągu trzech miesięcy? Należy dodać, ze przekroczenie tego terminu nie podlega żadnej sankcji.

Należy zakwestionować art.4 ust.1 projektu ustawy. Obowiązkiem uzyskania opinii spoczywa zawsze na organie administracji publicznej w toku postępowania, a nie na wnioskodawcy.

Niedopuszczalny z uwagi na art.64 ust.2 Konstytucji i art.64 ust.1 Konstytucji jest zapis art.5 ust.6 projektu. Zawiadomienie nie może być podstawą wyłączenia rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela i nie może przesądzać o  wyniku postępowania administracyjnego, którego jest elementem.

Sprzeczny z art.64 Konstytucji jest również art.5 ust.7 projektu, gdyż sankcja ad solemnitatem dla czynności prawnej nie znajduje uzasadnienia w charakterze i  mocy prawnej czynności, którą jest zawiadomienie nie będące nawet aktem administracyjnym.

Nieuzasadnione i sprzeczne z art.49 k.p.a. jest różnicowanie pozycji stron postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w zakresie sposobu doręczania im decyzji. W konsekwencji art.7 ust.2 projektu jest wadliwy.

Art.8 projektu jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. wskutek określenia szerszego zakresu przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Art.8 projektu jest również sprzeczny z art.16 paragraf 1 k.p.a., gdyż zamyka stronie drogę do odwołania od decyzji w przypadku istnienia interesu gospodarczego.

Art.9 ust.2 i art.30 ust.2 projektu są sprzeczne z art.35 paragraf 3 k.p.a. w  części dotyczącej terminu rozpatrzenia odwołania oraz stanowi absolutny ewenement nie spotykany w prawie polskim w części nakładającej na niezawisły sąd termin do rozpatrzenia sprawy.

Art.5 ust.2 projektu jest sprzeczny z art. 106 paragraf 3 k.p.a. wskutek wyznaczenia miesięcznego, a w konsekwencji niezgodnego z terminem wskazanym w  art.106 paragraf 3 k.p.a. terminu do dokonania uzgodnień.

Art.30 ust.1 projektu jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie nowych przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w szczególności w części dotyczącej źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na przyszła inwestycję. W konsekwencji art.30 ust.1 projektu prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której uzasadnieniem zgodności z  prawem inwestycji oraz wyłączeniem możliwości kontroli jej legalności jest dysponowanie przez inwestora środkami na jej realizację.

Art.11 projektu ustawy jest sprzeczny z art.11 ustawy-Prawo ochrony środowiska, który przewiduje sankcję nieważności dla decyzji administracyjnych sprzecznych z przepisami z zakresu ochrony środowiska, a w konsekwencji wyłączenie ich stosowania jest wykluczone i bezskuteczne.

Art.13 projektu jest sprzeczny z art.34 k.c. Nawet jeżeli spółka będąca wnioskodawcą o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady jest państwową osobą prawną, czego projekt nie rozstrzyga, to nie może ona nabywać majątku na rzecz Skarbu Państwa, a wyłącznie we własnym imieniu oraz na swoją rzecz, gdyż jest podmiotem praw i obowiązków odrębnych od Skarbu Państwa.

Art.5 ust.4 ustawy jest sprzeczny z art.52 ust.1 ustawy-Prawo ochrony środowiska, który określa zawartość merytoryczną raportu o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji odmienne określenie zakresu raportu w załączniku do ustawy pozostaje w sprzeczności nie tylko z wiążącymi organ administracji publicznej obowiązkami statuowanymi w art.52 ust.1 Prawa ochrony środowiska, ale również z zasadami właściwej techniki prawodawczej.

Art.33 ust.1 projektu ustawy pozostaje w sprzeczności z art.156 paragraf 1 k.p.a. Należy wskazać, ze interes publiczny oraz interes społeczny oraz zasada praworządności statuowana w art.2 Konstytucji RP wymaga, aby rażąco wadliwe decyzje administracyjne były eliminowane z obrotu prawnego. Niemożność stwierdzenia nieważności decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych grozi powstawaniem nielegalnych inwestycji nawet wówczas, gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest konieczne dla zapobięzenia popełnienia czynu zagrożonego karą, co stanowi przesłankę określoną w art.156 paragraf 1 pkt 6 k.p.a.

Art.33 projektu rażąco narusza zasadę niezawisłości i niezależności judykacyjnej sądów administracyjnych, a w szczególności art.22 ust.1 ustawy o  Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Art.33 projektu narusza również art.16 paragraf 2 k.p.a. wskutek zamknięcia stronie postępowania drogi do zaskarżenia sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W  konsekwencji wyłączona zostanie kontrola legalności decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej, a skargi do sądu administracyjnego staną się bezprzedmiotowe.

Art.44 ust.2 projektu jest wadliwy legislacyjnie, gdyż uzależnia stosowanie przepisów prawa zawartych w ustawie nowej lub ustawie dotychczas obowiązującej od wniosku strony postępowania, podczas gdy oczywistym jest fakt, że prawo obowiązujące powinno mieć charakter lex certa, a wyłącznie uprawnionym do rozstrzygnięcia w przedmiocie przepisów relewantnych w danej sprawie jest organ administracji publicznej stosujący prawo.

Art.42 projektu jest sprzeczny z art. 11 projektu, który wyłącza stosowanie i obowiązywanie art.54 ustawy-Prawo ochrony środowiska podlegającego jednocześnie uchyleniu na podstawie art.42 projektu.

Art.17 ust.1 projektu jest sprzeczny z art.64 Konstytucji RP. Decyzja o  niezwłocznym zajęciu nieruchomości przez inwestora nie może poprzedzać decyzji o  wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej podstawę do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, gdyż pozbawia dotychczasowego właściciela prawa do dysponowania nieruchomością i rozporządzania nią bez odszkodowania. Warunkiem przeniesienia posiadania na rzecz Skarbu Państwa powinna być ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Zajęcie nieruchomości przez Skarb Państw stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności i neguje jego istotę, co stanowi przejaw niezgodności art.17 ust.1 projektu z art.64 ust.3 Konstytucji RP skutkujący koniecznością uchylenia niekonstytucyjnego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny.

Art.12 ust.1 projektu ustawy jest sprzeczny z art.96 ust.1 ustawy o  gospodarce nieruchomościami. Projekt podziału nieruchomości następuje na podstawie decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta po przeprowadzeniu postępowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Postępowanie o ustalenie lokalizacji autostrady toczy się bez udziału właścicieli nieruchomości objętych podziałem, a w konsekwencji nie może być zakończone decyzją administracyjną orzekającą o sferze ich praw i  obowiązków.

Art.16 ust.1 projektu ustawy pozostaje w sprzeczności z art.112 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem administarcji publicznej uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu jest starosta. Nieuzasadnione i  błędne legislacyjnie jest dzielenie kompetencji do prowadzenia postępowania o  wywłaszczenie nieruchomości między starostę i wojewodę, skoro oba organy administracji publicznej wykonują zadania z zakresu administracji rządowej, a  tryb postępowania o wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne bez względu na ich przeznaczenie pod konkretną inwestycję wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art.15 ust.1 projektu ustawy jest sprzeczny z art.115 ust.2 ustawy o  gospodarce nieruchomościami. Warunkiem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości jest upływ dwumiesięcznego terminu od dnia zakończenia rokowań między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, a na której rzecz dokonywane jest wywłaszczenie, a właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Projekt ustawy nie przewiduje oprowadzenia rokowań, lecz uzależnia bieg terminu warunkującego wszczęcie postępowania o wywłaszczenie od doręczenia właścicielowi oferty kupna nieruchomości. Oczywistym jest fakt, że z dniem doręczenia oferty rokowania mogą się rozpocząć.

Art.17 ust.2 projektu ustawy jest sprzeczny z art.108 paragraf 1 k.p.a. oraz art.64 Konstytucji RP. Konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może uzasadniać nadaniu decyzji o zajęciu nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż art.108 paragraf 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przesłanek nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, a pozbawienie właściciela nieruchomości prawa do odwołania do organu administracji publicznej II insytancji przed wykonaniem decyzji o zajęciu nieruchomości stanowi naruszenie art.16 paragraf 1 k.p.a. oraz art.64 ust.3 Konstytucji RP, gdyż skutkuje zanegowaniem istoty prawa własności.

Decyzja o zajęciu nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy nie jest tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.32 ust.4 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, gdyż nie przenosi prawa do nieruchomości na rzecz skarbu Państwa. Dopiero ostateczna decyzja o  wywłaszczeniu nieruchomości może stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji decyzja o zajęciu nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy nie jest wystarczająca dla wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością i nie umożliwia wydania pozwolenia na budowę drogi.

Projekt ustawy jest sprzeczny zarówno z Konstytucją RP, jak również ustawą-prawo ochrony środowiska, ustawą-Prawo budowlane, ustawa o gospodarce nieruchomościami, kodeksem postępowania administracyjnego oraz fundamentalnymi zasadami techniki prawodawczej. W konsekwencji powinien zostać odrzucony przez Sejm w pierwszym czytaniu, gdyż neguje podstawowe prawa i wolności obywatelskie, a jednocześnie wskutek braku precyzji i posługiwaniu się w wielu miejscach superfluum ustawowym wprowadza chaos do polskiego prawodawstwa i w sposób nieuzasadniony różnicuje procedury administracyjne według kryterium przedmiotu inwestycji budowlanej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa w  szczególności wówczas, gdy prawa stron postępowania podporządkowuje się przesądzonej a priori konieczności realizacji inwestycji bez względu na jej legalność.