Koalicja Lanckorońska na rzecz Zrównoważonego Transportu

Europejska Polityka Transportowa do 2010 roku jako jeden z głównych warunków swej wykonalności wymienia internalizację kosztów zewnętrznych transportu poprzez pełne wdrożenie zasady "zanieczyszczający płaci". Umożliwi to bowiem pojawienie się niezakłóconej wolnorynkowej konkurencji pomiędzy różnymi gałęziami transportu oraz zrównoważenie struktury podziału przewozów pomiędzy różne środki transportu. Polityka każdego kraju należącego do Wspólnoty powinna zatem skupiać się na tym, aby cena usługi transportowej odzwierciedlała takie jej negatywne oddziaływania, jak np. koszty wypadków drogowych lub zanieczyszczenia powietrza. Należy więc jak najszybciej zadać sobie pytanie, jaki jest stan internalizacji kosztów zewnętrznych transportu w Polsce.

Założenia

Według globalnych szacunków, koszty zewnętrzne transportu jako gałęzi gospodarki wynosiły w 1995 roku od 7,8% PKB w krajach UE do nawet 14% w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Dla Polski wartość tę szacuje się na 12,6 mld euro (ok. 39,8 mld złotych) w tym samym roku, czyli blisko 13% ówczesnego PKB [1].

Głównym celem internalizacji kosztów zewnętrznych jest uzyskanie środków na likwidację skutków transportu, czyli np.: leczenie ofiar wypadków drogowych, ograniczanie skutków zanieczyszczeń powietrza, nadmiernego hałasu itp. Internalizacja spowoduje także osiągnięcie takiej relacji cen usługi transportowej pomiędzy różnymi środkami transportu, aby odzwierciedliła ona stosunki między całkowitymi kosztami tych usług, które zawierają przecież w sobie koszty zewnętrzne.

W 1995 r. transport i łączność wyprodukowały 0,6% PKB Polski, czyli 1,7 mld złotych [2]. Zakładając, że nie było jeszcze wówczas w Polsce żadnych mechanizmów internalizacji kosztów zewnętrznych, można przyjąć, że opłaty, jakie ponosili w tamtym roku odbiorcy usług transportowych, powinny wynieść 41,5 mld złotych, przy czym koszty zewnętrzne odpowiadałyby za 95,6% tej kwoty. Koszty zewnętrzne byłyby więc dominującym składnikiem ceny usług transportowych. Nie popełnimy zatem większego błędu, jeśli w dalszej części artykułu przyjmiemy, że internalizacja kosztów zewnętrznych zmierza do takich relacji cen usługi transportowej, która odzwierciedla stosunki między ich kosztami zewnętrznymi.

Relacje pomiędzy kosztami zewnętrznymi różnych rodzajów transportu pasażerskiego kształtują się na terenie Europy w taki sposób, że jeśli koszt przewozu jednego pasażera na odcinku 1000 km koleją przyjmiemy za 1, to przewóz tego pasażera autobusem wynosi 1,90, samolotem 2,40, a samochodem osobowym 4,35. Natomiast w transporcie towarowym (nie uwzględniając wodnego) jeśli za 1 przyjmiemy koszt przewozu koleją 1 tony towaru na odcinku 1000 km, to koszty zewnętrzne przewozu tej samej ilości towaru samochodem wyniesie 4,58, a samolotem 10,79 [3]. Tak kształtowałyby się ceny usługi transportowej pomiędzy gałęziami transportu na rynku zrównoważonym.

Aby szczegółowo sprawdzić, jaki jest stan internalizacji kosztów zewnętrznych transportu w Polsce, postanowiliśmy skupić się wyłącznie na transporcie kolejowym i drogowym. Poniżej omówimy więc najważniejsze składniki kosztów zewnętrznych dla tych środków transportu.

Wypadki drogowe

Wypadki stanowią 54% kosztów zewnętrznych transportu drogowego, zaś dla transportu kolejowego jedynie znikomy fragment, rzędu tysięcznych części procenta [3]. Dlatego zasadniczym instrumentem internalizacji kosztów zewnętrznych transportu drogowego w Polsce jest obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej samochodu (OC) zarówno prywatnego, jak i w działalności gospodarczej. Ubezpieczenie pojazdów szynowych nie jest obowiązkowe, co stanowi istotny wskaźnik, że stosowany mechanizm internalizacji może prowadzić do zrównoważonego stosunku cen usługi transportowej pomiędzy gałęziami transportu.

Niestety, obowiązkowe ubezpieczenie OC nie pokrywa w Polsce kosztów leczenia ofiar wypadków drogowych, co w świetle teorii świadczy o niepełnej internalizacji kosztów zewnętrznych. Obecnie Ministerstwo Zdrowia proponuje wdrożenie mechanizmu umożliwiającego finansowanie leczenia ofiar wypadków drogowych z 20% środków pozyskanych z obowiązkowego ubezpieczenia OC, co powinno uzupełnić istniejącą lukę.

Wpływy z ubezpieczenia OC w 2006 roku wyniosą ok. 5 mld złotych [4]. Na podstawie malejącej liczby zdarzeń drogowych szacujemy, że koszty wypadków drogowych w Polsce są obecnie ok. 15% niższe niż w 1995 roku [5] - ok. 20 mld złotych [3]. Zatem pokrycie tych kosztów środkami ze składek OC wyniesie ok. 25%.

Zanieczyszczenie powietrza

Koszty zewnętrzne zanieczyszczenia powietrza stanowią istotną składową ceny zarówno dla transportu kolejowego, jak i drogowego. W transporcie drogowym jest to 39%, a w kolejowym 92% łącznych kosztów zewnętrznych. Przy czym w wartościach bezwzględnych koszty zanieczyszczeń z transportu kolejowego są ponad 5 razy niższe od tych z transportu drogowego [3].

W internalizacji kosztów zewnętrznych tego typu najpowszechniejszym instrumentem są opłaty wpływające na koszty pozyskania energii do napędu. W zakresie paliw płynnych warunki dla obydwu środków transportu są równe - ponoszą one solidarnie koszty zarówno akcyzy na paliwa, jak i opłaty paliwowej. Przychody z akcyzy są dochodem budżetu, który może być przeznaczany na dowolny cel. Niestety, przychody z opłaty paliwowej są przeznaczane w całości na fundusze kolejowy (20%) i drogowy (80%), mające na celu wspomóc rozwój tych gałęzi transportu, głównie za pomocą inwestycji w budowę lub modernizację infrastruktury. W szybko rosnącym transporcie drogowym wytwarza się w ten sposób błędne koło - rosną zyski z opłat nałożonych na kupujących paliwo, a zatem rosną środki na budowę i modernizację infrastruktury, czyli wzrasta liczba budowanych dróg, która wpływa na wzrost liczby samochodów, a wraz z nim kupowanego paliwa i przychodów z opłat nałożonych na kupujących paliwo etc.

Wpływy z opłaty paliwowej w I półroczu 2006 roku wyniosły nieznacznie ponad 1,0 mld złotych [6]. Wpływy z akcyzy w cenie paliwa wynosiły w 2005 roku 16,61 mld złotych, a przyrost roczny tych wpływów od 2001 roku średnio ok. 5% [7]. Dodatkowo, należy wziąć pod uwagę akcyzę za gaz (która w 2005 roku wyniosła ok 1,2 mld złotych), ponieważ ok. 10% samochodów w Polsce jest napędzanych gazem LPG [8] [9]. Zatem szacujemy, że wpływy z tych podatków w 2006 roku wyniosą ok. 21 mld złotych. Nie odejmujemy tutaj wpływów z akcyzy od paliw nabywanych w celach pozatransportowych, np. do ogrzewania, ale kwota ta zawiera wpływy pochodzące od przewoźników kolejowych za paliwo do lokomotyw. Ruch spalinowy na kolei stanowi 6% [11]. Koszty zewnętrzne transportu z tytułu zanieczyszczenia powietrza w wyniku spalania paliw 11 lat wcześniej szacowano na 14,9 mld złotych [3]. Jednakże od 1995 roku liczba samochodów osobowych wzrosła o 50%, a ciężarowych o 70% [10], co pozwala szacować obecne koszty zewnętrzne z tego tytułu na 22,3 mld złotych. Biorąc pod uwagę te dane, pokrycie kosztów zewnętrznych spalania paliw płynnych za pomocą akcyzy i opłaty paliwowej przez transport można ocenić na ok. 95%, z tym jednak zastrzeżeniem, że opłaty te nie są przeznaczane na cele zgodne z teorią internalizacji kosztów zewnętrznych.

Na kolei występuje dodatkowy problem internalizacji kosztów zewnętrznych w przypadku paliw stałych, z których produkuje się energię elektryczną zużywaną przez pociągi elektryczne. Dane rzecznika prasowego PKP [11] pokazują, że aż 94% przewozów w Polsce prowadzonych jest w trakcji elektrycznej. W tym przypadku obliczenie pozwalające określić stopień pokrycia kosztów zewnętrznych mogłoby być przedmiotem odrębnego artykułu, gdyż należy uwzględnić opłaty za wydobycie węgla przez kopalnie, a także opłaty za emisje kominowe elektrowni cieplnych. Warto podkreślić, że te opłaty przekładają się na cenę węgla, a następnie prądu, ale co ważniejsze - w całości zasilają Fundusze Ochrony Środowiska (Wojewódzkie i Narodowy), czyli są przeznaczane na inwestycje przeciwdziałające efektom zewnętrznym. W tym przypadku zachodzi zatem zgodna z założeniami teoretycznymi internalizacja kosztów zewnętrznych. Mimo iż nie podamy procentowego przybliżenia pokrycia kosztów zewnętrznych, poddajemy pod rozwagę fakt, że wyłączny dostawca prądu dla spółek PKP, czyli PKP Energetyka Sp. z o.o., odbiera 3,4% krajowej produkcji energii elektrycznej [12]. Z tego 75% trafia do odbiorców kolejowych, a więc wyłącznie 2,55% krajowej produkcji [13]. Tymczasem 2,8% energii elektrycznej w kraju wytwarzane jest ze źródeł odnawialnych [2].

Koszty infrastruktury i hałasu

Koszty infrastruktury dla transportu drogowego stanowią 3,6% wszystkich kosztów zewnętrznych, a dla transportu kolejowego 1,3%. Koszty zewnętrzne związane z hałasem stanowią nieco ponad 7% łącznych kosztów w przypadku transportu kolejowego i ok. 3% w przypadku transportu drogowego [3]. Hałas jest generowany przez pojazdy, ale to zarządcy infrastruktury z reguły zapobiegają nadmiernemu hałasowi za pomocą rozwiązań technicznych związanych z drogą lub torowiskiem. Ze względu na to oraz z uwagi na brak innych źródeł, które pozwoliłyby zweryfikować stopień pokrycia kosztów hałasu, przyjmujemy, że są one traktowane łącznie z kosztami zewnętrznymi infrastruktury. Koszty hałasu i infrastruktury stanowią zatem łącznie 6,6% łącznych kosztów zewnętrznych dla transportu drogowego i 8,3% dla kolejowego. W dalszych obliczeniach zakładamy, że podczas budowy infrastruktury koszty ograniczenia jej oddziaływania na środowisko są całkowicie pokrywane przez inwestora.

W obecnych warunkach, przy praktycznym braku dotacji do modernizacji i budowy torowisk usługodawcy kolejowi ponoszą właściwie wszystkie koszty zewnętrzne infrastruktury. System pobierania opłat jest na kolei w dużej mierze zgodny z założeniami internalizacji, gdyż są one naliczane za każdy kilometr przejechany przez pociąg. A zatem czym więcej się jeździ, tym więcej się płaci, co zmierza do efektywnego i ekologicznego wykorzystania zakupionych kilometrów. Opłata jest także pobierana od każdego korzystającego z infrastruktury, na całej sieci kolejowej.

Inaczej dzieje się w przypadku transportu drogowego. Opłata za korzystanie z dróg pobierana jest tylko od przewoźników towarowych i autobusowych, czyli jedynie od ok. 14% korzystających. Pozostałe 86% (czyli użytkownicy samochodów osobowych) nie płaci za przejazd drogami.

Co więcej, opłaty pobierane są jedynie za poruszanie się po drogach krajowych. W dodatku mają one formę winiet, czyli swoistego ryczałtu za korzystanie z dróg w pewnym okresie (np. za miesiąc, rok). W systemie tym nie ma zależności pomiędzy liczbą przejechanych kilometrów a wysokością opłaty. Co więcej, zachęca on do maksymalizacji liczby przejechanych kilometrów w danym okresie, a tym samym obciążenia środowiska efektami zewnętrznymi. Rysuje się tutaj znacząca nierówność międzygałęziowa. W jaki sposób przekłada się to na ceny usług, warto przedstawić na przykładzie.

Załóżmy, że chcemy przewieźć 320 osób lub 15 kontenerów na trasie Warszawa-Białystok. W takim wypadku potrzebujemy jednego pociągu elektrycznego typu EN57 albo 8 autobusów np. Autosan H9 dla pasażerów lub piętnastowagonowego pociągu z lokomotywą elektryczną albo 15 TIR-ów dla towaru. Koszty dostępu do infrastruktury na tej trasie kształtują się w następujący sposób:

- dla pociągu pasażerskiego według kalkulacji kosztów PKP PLK S.A. na 2007r., będzie to 1037,47 złotych [14];

- dla autobusu winieta dobowa wynosi 12 złotych (w przypadku winiety rocznej koszt dzienny wyniesie jednak tylko 2,19 zł) [15], co dla 8 autobusów daje 96 złotych;

- dla pociągu towarowego według kalkulacji kosztów PKP PLK S.A. na 2007r., będzie to 3201,69 złotych [14];

- dla TIR-a winieta dobowa wynosi 27 złotych (w przypadku winiety rocznej koszt dzienny wyniesie jednak tylko 6,85 złotego) [15], co dla 15 ciężarówek da 405 złotych.

Koszty realnie ponoszone z tytułu infrastruktury są zatem dla kolei pasażerskiej ponad 10 razy wyższe niż dla transportu drogowego, a dla kolei towarowej blisko 8 razy wyższe. Tymczasem rzeczywiste koszty zewnętrzne infrastruktury dla pasażerskiego transportu kolejowego są ok. 2 razy niższe niż dla transportu autobusowego. Zaś dla kolei towarowej koszty te są aż 47 razy niższe niż dla drogowego transportu towarowego [3]. Wyliczenie to pokazuje, że inicjatywy takie jak np. TIR-y na tory nie mają racji bytu w Polsce, gdyż wożenie TIR-ów koleją będzie w takich warunkach w cenach realnych zawsze droższe niż przejazd TIR-a drogą.

Przychody z winiet i opłat za zajęcie pasa drogowego wyniosły w pierwszym półroczu 2006 roku 258 mln złotych [6], więc w skali roku mogą wynieść 0,5 mld złotych. Można założyć, że obecnie koszty zewnętrzne dla infrastruktury drogowej są większe o ok. 54% z uwagi na taki właśnie wzrost ruchu na drogach krajowych pomiędzy 1995 a 2005 rokiem [16]. Czyli koszty te mogą wynieść ok. 3,8 mld złotych. Na tej podstawie szacujemy, że pokrycie kosztów zewnętrznych infrastruktury drogowej i hałasu poprzez winiety wyniesie w Polsce jedynie ok. 4,5%.

Przypomnijmy na koniec założenie, że budujący infrastrukturę pokrywa w całości koszty zewnętrzne związane z jej powstaniem i eksploatacją. Tymczasem od 2003 roku mamy w Polsce pozaekonomiczne nierówności w zakresie kosztów realizacji inwestycji, faworyzujące budowę dróg. Należy bowiem podkreślić, że znaczące dla obniżenia kosztów budowy dróg krajowych jest uproszczenie procedur poprzez zastosowanie ustawy o specjalnych warunkach przygotowywania inwestycji w tym zakresie. Takich specjalnych warunków nie wprowadzono dla inwestycji kolejowych, w związku z tym podobna inwestycja kolejowa może być realizowana od koncepcji do odbioru technicznego nawet 2-3 lata dłużej niż inwestycja drogowa, a tym samym o 2-3 lata drożej [17]. W dodatku infrastruktura kolejowa obciążona jest podatkiem od nieruchomości, podczas gdy grunty pod drogami są z niego zwolnione.

Dotacje do transportu

W przypadku infrastruktury internalizację kosztów zewnętrznych znacząco zaburzają dotacje do jej budowy. Unia Europejska tego rodzaju finansowania nie traktuje jako pomocy publicznej, a zatem ułatwia jego stosowanie. Czym większe dotacje do infrastruktury danego rodzaju transportu, tym prawdopodobnie mniejsze opłaty zostaną nałożone na jej użytkowników, a tym samym zmniejszy się stopień internalizacji kosztów zewnętrznych danego środka transportu. W Polsce sieć dróg krajowych wynosi 18 255 km [18], a sieć kolejowa w stałym użytkowaniu ok. 17 000 km [11]. Obydwie sieci dotowane są z budżetu państwa. Pomijamy tutaj sieć dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, które utrzymywane są, co prawda, z dotacji publicznych, ale głównie samorządowych. Ich długości to wielkości porównywalne, a więc biorąc pod uwagę podobny stan zaniedbania obydwu sieci, aby nie zaburzać konkurencji międzygałęziowej, dotacje powinny być podobnej wysokości. W Polsce dofinansowanie państwowe do dróg krajowych w 2006 roku wyniesie ponad 5,8 mld złotych [6], podczas gdy dla całej sieci kolejowej jedynie 0,2 mld zł [19]. Jak widać, drogi krajowe otrzymają 29 razy wyższe dotacje i ich użytkownicy zapłacą ok. 10 razy mniej za korzystanie z nich, niż klienci kolei za użytkowanie torowisk. Nic więc dziwnego, że kolej traci pasażerów na rzecz transportu drogowego.

Podsumowanie

Kwestia pełnej internalizacji kosztów zewnętrznych i doprowadzenia do prawdziwej konkurencji międzygałęziowej jest przedmiotem wyboru politycznego. Wydaje się, że zapisując w konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju, Polska dokonała takiego wyboru i powinna jak najszybciej wdrożyć w pełni zasadę zanieczyszczający płaci w transporcie. Co więcej, potwierdziliśmy ten wybór wstępując do Unii Europejskiej, która także stosuje zasadę zrównoważonego rozwoju.

Niestety, proces ten przebiega powoli i w żadnym ze znaczących rodzajów kosztów zewnętrznych nie możemy mówić o pełnej internalizacji niezależnie od środka transportu. Znacznie większe (w wartościach bezwzględnych) koszty zewnętrzne transportu drogowego internalizowane są w mniejszym stopniu – ok. 51%, niż mniejsze od nich koszty zewnętrzne kolei - ok. 57% [20]. Ponadto, uruchomiono mechanizmy powodujące wzrost kosztów zewnętrznych transportu drogowego, poprzez reinwestowanie opłat paliwowych oraz winietowych za korzystanie z dróg całkowicie w infrastrukturę drogową. W dodatku wysokie dotacje do infrastruktury drogowej zacierają zyski z internalizacji innych kosztów zewnętrznych tego transportu.

Co ciekawe, nie spotkałem się dotychczas z opracowaniem porównującym szacowane koszty zewnętrzne transportu z przychodami z opłat mających na celu ich internalizację. A wydaje się, że powinien to być dobry, okresowy instrument monitoringu postępów w internalizacji kosztów zewnętrznych transportu i przywracania niezakłóconej konkurencji międzygałęziowej.

Źródła

[1] Rydzyński Piotr, Koszty zewnętrzne transportu, Rynek Kolejowy 10/2004

[2] Świat w liczbach 2004/2005, WSiP, Warszawa 2004

[3] Obliczenia własne na podstawie [1]

[4] Projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw z uzasadnieniem (www.mz.gov.pl)

[5] Obliczenie własne na podstawie danych Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego

[6] Piechociński Janusz, Krajowy Fundusz Drogowy w I półroczu 2006 roku, Zielony Sztandar, 27.08.2006

[7] Piński Aleksander, Piński Jan, Kłamstwo Naftowe, Wprost, 07-05-2006

[8] Kublik Andrzej, Polska światowym liderem w autogazie, Gazeta Wyborcza, 19-04-2006

[9] Obliczenia własne na podstawie [8]

[10] Obliczenia własne na podstawie danych z portalu Wikipedii (pl.wikipedia.org)

[11] Prezentacja Społeczne i ekonomiczne aspekty rozwoju Polskich Kolei Państwowych, Listopad 2004, Rzecznik prasowy PKP

[12] Dane PKP Energetyka za okres 1.06.2005-30.06.2006 (www.pkpenergetyka.com.pl)

[13] Obliczenia własne na podstawie [12]

[14] Kalkulacja 2007 – program do obliczania ceny dostępu do torów (www.plk-sa.pl)

[15] Rozporządzenie Ministra Transportu z 8 sierpnia 2006 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych

[16] Obliczenia na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu 2000 i 2005

[17] Profesor Wojciech Suchorzewski z Politechniki Warszawskiej szacuje długość okresu przygotowania i budowy inwestycji liniowej w Polsce na 7 lat (według wypowiedzi na konferencji konsultacyjnej PO Infrastruktura i Środowisko 5.10.2006), tymczasem okres przygotowania budowy obwodnicy Augustowa według przepisów ustawy trwa obecnie 2 lata, budowa będzie trwała ok. 3 lata - łącznie 5 lat, czyli 2 lata krócej

[18] Dane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (www.gddkia.gov.pl)

[19] Budżet Funduszu Kolejowego na 2006 rok

[20] Przy założeniu, że koszty zewnętrzne prądu zużywanego przez kolej są w 50% pokrywane przez opłaty od wydobycia węgla i emisji kominowych.