Stanowisko Koalicji

(Poparcie skierowano do Ministra Środowiska Jana Szyszko)

Koalicja Lanckorońska na rzecz zrównoważonego transportu wyraża poparcie dla złożonego dnia 31 lipca 2006 roku przez Instytut Spraw Obywatelskich z Łodzi wniosku i opinii w sprawie zmian w ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Koalicja wnioskuje o dokonanie zmian w Ustawie Prawo Ochrony Środowiska zgodnych z opinią ISO.

Wystąpienie ISO do Ministerstwa Środowiska

Instytut Spraw Obywatelskich pragnie wyrazić swoją opinię na temat projektowanych zmian w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Uprawnienia i procedury odwoławcze

Postulujemy nie wprowadzać zmiany nr 7, dotyczącej art. 33 POŚ.

Uzasadnienie

1. Argumentacja w uzasadnieniu do projektu jest zupełnie chybiona i przeczy podstawowym zasadom udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych. Uprawnienia odwoławcze są takim samym przywilejem, danym organizacjom ekologicznym jako przedstawicielom społeczeństwa, jak każdy inny, składający się na system udziału społecznego.

2. Proponowana zmiana jest sprzeczna z art. 9 Konwencji z Aarhus, która jest częścią polskiego porządku prawnego i powinna być stosowana przed ustawą, jaką jest POŚ. Art. 9 ust. 2 Konwencji stanowi, iż dostęp do procedur odwoławczych posiadają członkowie zainteresowanej społeczności, pod warunkiem, że mają wystarczający interes w sprawie lub powołują się na naruszenie swoich uprawnień (jeśli przepisy postępowania administracyjnego państwa – strony Konwencji wymagają tego jako przesłanki). O spełnieniu tych warunków decydują przepisy prawa wewnętrznego i cele Konwencji. Podmiotem uprawnionym do skorzystania z procedury odwoławczej w tym przypadku będzie także organizacja pozarządowa spełniająca wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5 Konwencji. Konwencja przyznaje więc organizacjom społecznym prawo występowania w obronie zainteresowanej społeczności, nawet jeśli nie posiadają one w tym interesu prawnego. Odebranie organizacji prawa udziału w postępowaniu, a następnie prawa złożenia odwołania od decyzji kończącej to postępowanie jest niezgodne z zapisami Konwencji, a także sprzeczne z jej celami (Konwencja zachęca wręcz państwa do tworzenia mechanizmów ułatwiających społeczeństwu korzystanie z procedur odwoławczych).

3. Analogicznie, proponowana zmiana jest sprzeczna z art. 10a Dyrektywy 85/337/WE, który stanowi, iż organizacje ekologiczne mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań.

4. Proponowana zmiana nie odniesie zakładanego skutku, jakim jest eliminacja z udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznej, która chce zyskać wyłącznie uprawnienia odwoławcze. Taka organizacja (w intencji projektodawców zapewne nie wnosząca nic do postępowania) uzyska wspomniane uprawnienia bez problemu w trybie art. 33 - wnosząc równocześnie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu swoje wnioski i uwagi, choćby były niedorzeczne i nie związane bliżej z przedmiotem postępowania. Omijanie ust. 1a polegać więc będzie przykładowo na dołączaniu do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu szablonowych wniosków i uwag.

5. Proponowana zmiana może negatywnie wpłynąć na tryb prowadzenia postępowań w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co jest sprzeczne z intencją projektodawców. W wyniku jej wprowadzenia prawdopodobnie wzrośnie liczba wniosków organizacji ekologicznych o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Spowodowane to będzie tym, że organizacja, która waha się, czy wziąć udział w postępowaniu, czy tylko złożyć w nim swoje uwagi i wnioski, będzie zmuszona od razu wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Uczyni to, mając na uwadze definitywną utratę tego uprawnienia w danym postępowaniu. Z tego też powodu prowadzenie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań może dla wielu organów administracji okazać się trudniejsze – więcej podmiotów na prawach strony oznacza więcej pracy i czasu poświęconego na wydanie ostatecznej decyzji. W tym kontekście proponowana zmiana wydaje się także sprzeczna z zasadą szybkości postępowania zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Podmioty uprawnione do sporządzenia raportu OOŚ

Postulujemy dodanie następującej zmiany:

Dodaje się art. 52a w brzmieniu:

Art. 52a.

1. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być sporządzony wyłącznie przez podmiot wpisany na listę określoną w ust. 2.

2. Minister właściwy do spraw środowiska prowadzi listę podmiotów uprawnionych do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wpisaniu na listę podlega każdy podmiot, który zgłosi pisemnie chęć umieszczenia na takiej liście.

3. Lista, określona w ust. 2, podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej ministra właściwego do spraw środowiska.

4. Strony postępowania oraz organizacje ekologiczne, które uzasadnią to miejscem swojego działania, mają prawo do składania zarzutów i uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w ramach postępowania określonego w art. 46a. Organem właściwym dla rozpatrzenia zarzutów i uwag jest Krajowa Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko.

5. W przypadku stwierdzenia przez Krajową Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, na podstawie uwag i zarzutów, o których mowa w ust. 5, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mógł zostać sporządzony nierzetelnie, wszczyna ona postępowanie weryfikacyjne w stosunku do podmiotu, który sporządził ten raport. Postępowanie to może zostać wszczęte nie później niż 6 miesięcy od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

6. W postępowaniu weryfikacyjnym stwierdza się, czy podmiot, w stosunku do którego toczy się postępowanie weryfikacyjne, wykonał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z należytą starannością albo zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej lub obowiązującymi przepisami. Postępowanie to jest jawne.

7. Minister właściwy do spraw środowiska wykreśla, w drodze decyzji, podmiot z listy, określonej w ust. 2, w przypadku stwierdzenia przez Krajową Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie został wykonany z należytą starannością albo zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej lub obowiązującymi przepisami.

8. W wyniku wykreślenia, określonego w ust. 7, podmiot traci prawo do ponownego wpisania się na listę w terminie 2 lat od doręczenia decyzji.

9. O uznaniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko za nierzetelny i o wykreśleniu podmiotu z listy, określonej w ust. 2, zawiadamiany jest organ, który przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie tego raportu.

10. Raporty sporządzone przez podmiot, wykreślony z listy w trybie ust. 7, które zostały zlecone przed datą jego wykreślenia uznaje się za ważne i spełniające wymogi ustawy.

W art. 19 ust. 2 po pkt 7 dodaje się pkt 7a w brzmieniu: 7a) listę podmiotów uprawnionych do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o których mowa w art. 52a ust. 2,

W art. 395, w ust. 3 po pkt 2 dodaje się pkt 2a w brzmieniu: 2a) przeprowadzanie postępowania weryfikacyjnego, określonego w art. 52a ust. 6,

Uzasadnienie

Istniejący obecnie system sporządzania raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko posiada jedną, zasadnicza wadę. Jest nią brak możliwości weryfikacji merytorycznej zawartości raportu w innym trybie, niż w trakcie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Nawet w tym ostatnim przypadku weryfikacja posiada istotne ograniczenia. Są nimi:

1. założenie (skądinąd słuszne), że całe postępowanie odbywa się na podstawie raportu, który powinien być dokumentem sporządzonym przez fachowca, rzetelnie i obiektywnie,

2. ograniczona liczba podmiotów, które takiej weryfikacji mogą dokonać - organ prowadzący postępowanie, strony, podmioty na prawach strony,

3. brak równorzędności stron ewentualnego sporu dotyczącego rzetelności raportu - zwolennicy raportu mają za sobą założenie, wymienione w pkt 1 powyżej, ich argumenty są zawsze poparte autorytetem fachowca, który raport sporządził, zazwyczaj niemożliwym lub bardzo trudnym jest przedstawienie w ramach postępowania raportu sporządzonego przez innego specjalistę,

4. oczywiste ograniczenia po stronie organu prowadzącego postępowanie - większość postępowań prowadzonych jest przez urzędników, nie będących specjalistami z dziedziny analizy skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (co nie jest zjawiskiem negatywnym - urzędnik nie musi być bowiem fachowcem, ponieważ swoje rozstrzygnięcie może oprzeć na fachowo sporządzonym raporcie), tak więc w przypadku sporu o rzetelność raportu organ prowadzący postępowanie często nie posiada dostatecznej wiedzy koniecznej do rozstrzygnięcia tego sporu,

5. ograniczony czas na weryfikację raportu - wyznaczony trwaniem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, a w odniesieniu do podmiotów inne niż organ prowadzący postępowanie i strony postępowania - dodatkowo ograniczony czasem przeznaczonym na zgłoszenie wniosku o udział w postępowaniu.

Problem ten jest istotny ze względu na istniejące w obecnym systemie prawnym zasady:

1. wolnego rynku raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wedle której każdy inwestor może zamówić raport u dowolnego podmiotu świadczącego takie usługi,

2. brak instytucji prawnej twardej kontroli merytorycznej sporządzanych raportów (kontrolę sprawowaną przez zrzeszenia, izby lub stowarzyszenia sporządzających raporty uważamy za zbyt słabą).

Zasady te tworzą niezdrową sytuację, w której ani inwestorowi, ani sporządzającemu raport nie zależy na jego rzetelności (dla inwestora najważniejszy jest czas sporządzenia raportu i jego zawartość merytoryczna pozytywnie opisująca przedsięwzięcie w planowanym kształcie, dla sporządzającego raport – wynagrodzenie), a jednocześnie brak jest organu, który może weryfikować merytorycznie raporty oraz sankcji za nierzetelne wykonanie raportu.

Zgłaszany przez nas projekt poprawki zakłada utworzenie listy podmiotów, które będą uprawnione do sporządzania raportów. Tylko podmiot wpisany na ta listę będzie mógł sporządzić raport, przedstawiany następnie w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Wpisanie na ta listę nie będzie obwarowane specjalnymi wymaganiami (nie jest to, dawniej obowiązująca, lista biegłych), wystarczy bowiem pisemne zgłoszenie do Ministra Środowiska. Tak jak jest to obecnie - raport będzie mógł wykonać każdy, nie zostanie wprowadzona żadna forma reglamentacji wykonywania raportów.

Lista prowadzona przez Ministra Środowiska ma służyć innemu celowi - swoistemu dyscyplinowaniu podmiotów sporządzających raporty. W przypadku bowiem stwierdzenia, że jeden raport został sporządzony nierzetelnie, późniejsze raporty wykonane przez ten sam podmiot nie będą mogły być dołączane do wniosku o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przez okres 2 lat. Dodatkowo lista ta będzie skłaniała wykonawców raportów do podnoszenia swoich kwalifikacji i ciągłego uzupełniania wiedzy, co odniesie pozytywny skutek w postaci lepszej jakości wszystkich raportów.

System weryfikacji wprowadzany omawianą poprawkę wyglądać będzie następująco.

1. Uczestnicy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz organizacje ekologiczne będą mogły zgłaszać swoje zastrzeżenia odnośnie danego raportu do Krajowej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko. Uzasadnieniem przyznania tego uprawnienia organizacjom ekologicznym, chociażby nie uczestniczyły one w danym postępowaniu, jest fakt, iż reprezentują one ogół społeczeństwa, którego przedstawiciele nie zawsze występują jako strony, oraz reprezentują interes środowiska naturalnego. Dodatkowym argumentem jest także fakt, iż organizacje ekologiczne o trwającym postępowaniu i podejrzeniu nierzetelności raportu dowiadują się od społeczeństwa w trakcie lub po zakończeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Uzasadnionym byłoby także rozszerzenie prawa do zgłaszania zastrzeżeń i przyznania go każdemu, analogicznie jak w art. 31 POŚ.

2. Jeśli Komisja uzna zarzuty za uzasadnione wszczyna postępowanie weryfikacyjne (ze względu na zasadę pewności obrotu prawnego w terminie nie dłuższym nić 6 miesięcy od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

3. Tryb prowadzenia postępowania weryfikacyjnego określi Komisja w swoim prawie wewnętrznym. Uzasadnionym byłoby także rozwiązanie, w którym Minister Środowiska określi ten tryb w drodze rozporządzenia.

4. Jeśli Komisja uzna raport za nierzetelny, wtedy przekazuje sprawę do Ministra Środowiska, który w drodze decyzji wykreśla wykonawcę raportu z listy.

5. Informacja o uznaniu raportu za nierzetelny przekazywana jest do organu, który przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie nierzetelnego raportu. Stanowić to może następnie przesłankę do wznowienia postępowania lub podjęcia przez organy ochrony środowiska innych działań mających na celu ograniczenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko.

Publikacja w internecie uwag i wnioskow

Postulujemy dodanie następującej zmiany:

Dodaje się ust. 8a w art. 56 w brzmieniu:

8a. Uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, podzielone na grupy ze względu na ich zawartość merytoryczną, oraz informacje o sposobie ich wykorzystania zamieszczane są na stronie internetowej organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli organ ten prowadzi taką stronę, przepisy art. 20 stosuje się odpowiednio.

Uzasadnienie

Proponowana zmiana przyczyni się do pełniejszej implementacji zasady wykorzystania rezultatów udziału społecznego zawartej w konwencji z Aarhus, dyrektywie 85/337 (art. 9 ust. 1). W dobie coraz powszechniejszego dostępu do internetu staje się on często najszybszym i najskuteczniejszym medium uzyskiwania informacji. Do udostępniania informacji o przez internet środowisku skłaniają wszystkie akty prawa ponadnarodowego dotyczące udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych oraz dostępu do informacji o środowisku.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera obligatoryjnie informacje o rezultatach udziału społecznego, jednak rzadko dociera ona do kogoś więcej, niż do stron postępowania. Udostępnianie na stronie internetowej organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach poszczególnych uwag i wniosków uzyskanych w drodze procedury udziału społecznego (podzielonych na grupy tematyczne - ponieważ często wnioski od kilku osób pokrywają się) oraz informacji o wykorzystaniu każdej z takich grup uwag i wniosków przyczyni się do lepszego poinformowania zainteresowanej społeczności o przesłankach przyjęcia takiej, a nie innej decyzji. Pozwoli to także na sprawniejsze udostępnienie informacji o tym, że procedura zbierania wniosków od społeczeństwa miała miejsce, co z pewnością uspokoi wielu członków zainteresowanej społeczności obawiających się, że ich głos został zignorowany. Zapobiec to może w przyszłości konfliktom na linii społeczeństwo - urząd i inwestor.

Z poważaniem,

w imieniu Instytutu Jarosław Szczepanowski