Koalicja Lanckorońska na rzecz Zrównoważonego Transportu

Stanowisko Koalicji Lanckorońskiej w sprawie projektu nowelizacji Ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

1. Ogólna ocena sytuacji

Chaos przestrzenny

Nawet pobieżna obserwacja tego, co dzieje się w sferze gospodarowania przestrzenią w Polsce, prowadzi do przekonania, że sektorem tym nie kieruje żadna planowa działalność, lecz poddany jest on bez ograniczeń swobodnej rynkowej spekulacji. A dzieje się to w kraju, który ma długie i dobre tradycje legislacyjne w zakresie planowania przestrzennego, a osiągnięcia zaliczały się do czołówki europejskiej. Obecnie powstaje i powiększa się dystans w stosunku do gospodarki, ładu przestrzennego panującego w naszym bezpośrednim sąsiedztwie. Paradoksem jest, że kontrasty takie powstają w obrębie Unii Europejskiej, do której należymy, a której ideą przewodnią jest podnoszenie i zrównanie warunków życia i cywilizacyjnego poziomu gospodarowania na całym jej obszarze. To, co obserwujemy, jest zjawiskiem szczególnie rażącym. Powszechnie uznawane zasady sformułowane w Karcie Ateńskiej uświadamiają znaczenie i konieczność racjonalnego korzystania z przestrzeni, jaką mamy do dyspozycji, potrzebę działania z rozwagą i przewidywaniem konsekwencji, jakie wyniknąć mogą z dzisiaj podejmowanych decyzji. Powinniśmy kierować się troską o zrównoważony rozwój, o zachowanie wartości środowiska naturalnego i kulturowej tożsamości jednostek osadniczych.

Objawy regresu gospodarki przestrzennej

Niestety jesteśmy świadkami, że nazbyt często decydenci nie poczuwają się do respektowania tych kardynalny zasad. Przykłady monstrualnej intensyfikacji zabudowy w centrum miast, grożącej paraliżem komunikacyjnym, rozpełzanie się zabudowy na ich obrzeżach i na terenach wiejskich, brak poszanowania dla walorów przyrodniczych środowiska – to zjawiska świadczące o braku rygorów, jakich wymagałaby dbałość o ład przestrzenny. Jest to wynik przemożnego wpływu środowiska inwestorskiego (deweloperskiego) na decyzje lokalizacyjne i uległości władz gminnych (formalnie za te decyzje odpowiedzialnych) w stosunku do stawianych im żądań. Na takim tle giną pojawiające się pozytywne działania władz terenowych. Bez oporu zmienia się – na doraźne życzenia – ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego i pod dyktando zainteresowanych wydaje się decyzje o warunkach zabudowy na terenach nie objętych planem. Zakres takiego trybu działania zwiększył się poważnie w wyniku usankcjonowania przez ustawę z 2003 roku unieważnienia opracowań uchwalonych przed 1995 rokiem. Pomimo takiej przewagi organizacji inwestorskich pojawiają się z tej strony żądania jeszcze większej liberalizacji przepisów i ataki na zawartą w ustawie procedurę postępowania, bo wymuszanie pozytywnych decyzji władz gminnych toczy się zbyt długo. Równocześnie pojawiło się groźne wypaczenie planowania w postaci zatraty dbałości o poprawność programową planów zagospodarowania, niedostrzeganie obowiązku wyznaczania przestrzeni publicznej dla zaspokojenia potrzeb, które jeszcze nie ujawniły się, ale w przyszłości (nawet bliskiej) wystąpią – np. na obszarze ekspansji zabudowy. W ten sposób usiłuje się uniknąć doraźnie finansowych konsekwencji, piętrząc jednak trudności dla właściwych rozwiązań w latach przyszłych.

Mankamenty regulacji prawnych

Taka sytuacja świadczy, że istniejące wymagania formalno-prawne – w tym i aktualnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie panują nad gospodarką przestrzenną. Wprawdzie ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej (art. 1), deklaruje obowiązek uwzględniania w planowaniu i gospodarowaniu przestrzenią:

- wymagań ładu przestrzennego,

- walorów architektonicznych i krajobrazowych,

- wymagań ochrony środowiska ,

- wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego,

- wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia,

- walorów ekonomicznych przestrzeni,

- prawa własności,

- potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa,

- potrzeb interesu publicznego,

ale deklaracja ta nie jest poparta możliwością wyegzekwowania wymienionych wymagań. Wojewoda ma prawo kontrolować plany uchwalane przez władze samorządowe, ale tylko pod względem ich formalnej poprawności. Wobec braku nadzoru nad merytoryczną prawidłowością rozwiązań planistycznych – milczącym założeniem ustawy jest bazowanie na wiedzy i na jej praktycznym wykorzystaniu przez autorów opracowań i na wierze w dobrą wolę realizacji zadań ustawy przez władze samorządowe.

Skoro jednak podejmowane decyzje nie podlegają żadnej merytorycznej kontroli, nic nie zmusza władz gminnych do poważnego traktowania zgłaszanych uwag i opinii, nic nie ogranicza dowolności podejmowanych decyzji. Problem ładu przestrzennego nazbyt często nie jest przedmiotem troski decydentów, a trzeba stwierdzić, że nie istnieje nadto w opinii publicznej.

Istotne czynniki rzutujące na treść opracowań planistycznych są natury finansowej: zapewnienie możliwości wyprzedaży gruntów, zwłaszcza własności publicznej jakiemukolwiek inwestorowi, ograniczanie do minimum finansowych zobowiązań władz, co tylko mogłoby wynikać z ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego. Liczącym się motywem są nadto zabiegi o popularność, o poparcie elektoratu poprzez zaspokajanie zgłaszanych życzeń. Autorzy planów nie przeciwstawiają się stanowisku zleceniodawcy – władzy terenowej, a uwagi Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej – to tylko niewiążące opinie. Oto czynniki, które doprowadziły do dzisiejszego regresu planowania przestrzennego.

W sumie ustawa nie przeszkadza dobrej działalności, ale nie stanowi oparcia dla wyegzekwowania poprawności opracowań planistycznych.

2. Charakter nowelizacji

Zgodnie z zapowiedzią projektowana nowelizacja ma charakter doraźnych zmian dla usprawnienia działań w sferze planowania przestrzennego. Największy zakres nowelizacji to liczne zmiany o charakterze porządkowym, redakcyjne, uściślenia stosowanych pojęć oraz dyscyplinujące procedurę poprzez skrócenia terminów opiniowania projektów i wprowadzenie zobowiązań terminowych tam, gdzie ich jeszcze nie było. Generalnie można uznać je za pożyteczne dla działania ustawy (uważamy jednak, że skrócenie czasu zgłaszania uwag do mpzp z 21 do 14 dni oraz do studium z 30 do 21 dni jest niewłaściwym zabiegiem legislacyjnym i będzie niekorzystne dla jakości przygotowywanych opracowań).

Trzeba przyznać, że autorzy nowelizacji zdołali oprzeć się zgubnym naciskom deweloperskim nalegającym na zwiększenie liberalizacji przepisów. Utrzymano obowiązek uzgadniania projektów z zainteresowanymi instytucjami, a nawet powiększono listę uzgodnień o problematykę ochrony środowiska. Natomiast w sprawie zasadniczej, decydującej o jakości projektów studium i planów miejscowych, w sprawie kontroli i nadzoru nad merytoryczną treścią tych opracowań nie widać poważnego zainteresowania. Pewien krok w tym kierunku stanowi zobowiązanie wojewody do oceny merytorycznej zasadności treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (art.12), bez analogicznego wglądu do projektów planów miejscowych, które, jak wiadomo, decydują bezpośrednio o sposobie zagospodarowania przestrzeni.

Utrzymano przesadne uprzywilejowanie prawne władz gminnych, utrudniające zwalczanie szkodliwych objawów ich działań w sferze gospodarki przestrzennej. Pozostawiono zapis, że decyzje gminne podejmowane w tym zakresie nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, ale gmina nadal zachowuje prawo wystąpienia do sądu ze skargą na odmowę akceptacji przez wojewodę uchwalonych w gminie opracowań.

Nowym przepisem, korzystnym dla spójności planowania przestrzennego jest przekazanie Ministrowi Budownictwa zadania opracowania Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Oznacza to skupienie całości zadań w jednym resorcie (art.47). Ma to duże znaczenie m.in. dla planowania obszarów metropolitalnych, co jest ważnym zadaniem na szczeblu wojewódzkim i krajowym.

Zasadnicza słabość nowelizacji polega na tym, że nie ustanawia ona kontroli nad merytoryczną treścią opracowań.

3. Uwagi i propozycje szczegółowe

Zasadniczym motywem przedstawionych tu postulatów jest zwiększenie wagi dobra publicznego w stosunku do partykularnych interesów właścicieli nieruchomości i potencjalnych inwestorów. (Warto podkreślić, że ład przestrzenny per saldo leży w interesie wszystkich i każdego z użytkowników przestrzeni z osobna).

Merytoryczna kontrola opracowań

3.1. Kluczową sprawą dla poprawy sytuacji jest wprowadzenie merytorycznej kontroli treści opracowań studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania. W tym celu niezbędne jest rozszerzenie obowiązków kontrolnych wojewody na dokonanie oceny opracowań w zakresie ich zgodności z celami i zadaniami planowania wyrażonymi w art.1 ustawy, co wymaga odpowiedniego zapisu w art.12 i 20. Pożądane byłoby poddanie opracowań w tym trybie ocenie z pomocą Komisji Urbanistyczno-Architektonicznych ustanowionych jako instytucje nadzoru rządowego (analogicznie jak nadzór budowlany), przypisane do władz powiatowych lub traktowane jako delegatury wojewody. WKUA mogłyby wówczas stać się instancja odwoławczą.

Jako minimum (wstępny etap wprowadzanej kontroli) mogłoby nastąpić zobowiązanie urzędu wojewódzkiego do zainteresowania i rozpatrzenia zasadności odrzucania uwag zgłoszonych w toku procedury opracowań przez KUA oraz przy wyłożeniu ich do publicznego wglądu.

Standardy urbanistyczne

3.2. Ważną zapowiedź - wypełnienia dotkliwej luki w przepisach - stanowi sygnalizowanie opracowania w ciągu 2 lat (art. 8 nowelizacji) standardów urbanistycznych konkretyzujących obowiązujące wymagania użytkowe, programowe i funkcjonalne. Jest to niezbędnym warunkiem merytorycznego zdyscyplinowania opracowań planistycznych. Realizacji tego poważnego zadania służyć mogą w dużym wymiarze studia instytutowe, podjęte w tym zakresie w ubiegłych latach.

Zaskarżanie uchwał władz gminnych

3.3. Należy uchylić przepisy nie dopuszczające zaskarżenia uchwał władz gminnych do sądów administracyjnych (art.11a i 19).

Praktyka zmian wyrywkowych

3.4. W przepisach dotychczasowej ustawy i w proponowanej jej nowelizacji nadal brak obrony przed praktyką dokonywania zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (a nawet i zmian studium) na niewielkim przypadkowo wykrojonym fragmencie wyrwanym z przestrzennego kontekstu. Pożądane byłoby wprowadzenie wymagania (odpowiednio w art.9a i 27), by przedmiotem opracowania zmiany był określony element struktury przestrzennej, a co najmniej by poza przedmiotem bezpośredniego zainteresowania obejmowało opracowanie jego sąsiedztwo, na które zamierzony sposób użytkowania może oddziaływać i czy zmiana nie narusza spójności polityki przestrzennej wyrażonej w studium.

Równoczesna zmiana studium i planu miejscowego

3.5. Dopuszczona praktyka równoczesnego opracowania zmiany studium i planu miejscowego (art.9a ust.5) oczywiście poważnie skraca oczekiwanie na ustalenia planistyczne. Jednakże dzieje się to z reguły pod presją inwestora i skrócenie to następuje tylko wtedy, kiedy wszyscy uczestnicy procedury podporządkują się tej presji. Zakłóca to właściwy tok postępowania wynikający z nadrzędności (a więc i wyprzedzania) studium nad planowaniem miejscowym.

Rewizja ustaleń dotyczących terenów zamkniętych

3.6. W nowelizacji słusznie zwrócono uwagę na potrzebę rewizji ustaleń dotyczących terenów zamkniętych (art.14 ust.6). Zagadnienie jest poważne, gdyż są to rozległe tereny (nie tylko kolejowe), których znaczne części staja się zbędne dla zasadniczej działalności ich władz. Takie tereny są rozdysponowywane przez dotychczasową ich administrację w sposób nieskoordynowany z układem przestrzennym jednostki osadniczej z wyraźną dla niej szkodą. Takie tereny (i tylko takie) należy wyłączyć z terenów zamkniętych i objąć gminnym planowaniem miejscowym.

Zróżnicowanie skali opracowań graficznych

3.7. Niezbędne jest wyraźne zróżnicowanie skali opracowań graficznych planów miejscowych (art.16 ust.1) wobec konieczności odmiennego potraktowania obszarów zurbanizowanych (obszarów zabudowy jednostki osadniczej i ich fragmentów) oraz gmin wiejskich (terenów rolnych, leśnych) w przypadkach, gdy przedmiotem opracowania są rozległe obszary.

Plany regionalne i krajowe

3.8. Szczególne znaczenie mają plany regionalne i krajowe (Koncepcje Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, KPZK) w kształtowaniu sieci transportowej. Nieodpowiedzialne uleganie spontanicznie narastającym zjawiskom kumulacji uciążliwości związanych z ruchem drogowym nie tylko stanowi bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, ale wywołuje nieuporządkowane procesy osadnicze i inne fatalne skutki. W tej dziedzinie właśnie społeczności lokalne mają pełne prawo do ochrony (a zarazem racjonalnego zaspokojenia potrzeb) ze strony planów wyższego szczebla. W planach tych winno się określić dopuszczalne dla środowiska obciążenie pracą przewozową i wybrać warianty dopuszczalne, a najlepiej optymalne – uwzględniające transport kolejowy, dające możliwości szybkiej poprawy sytuacji (zakup odpowiednich wagonów zamiast najczęściej wieloletnich inwestycji drogowych).

Wielkie obiekty handlowe

3.9. Słusznie wprowadzone w nowelizacji zainteresowanie wielkimi obiektami handlowymi wymaga pewnego uporządkowania. W art. 14 ust.7 operuje się limitem powierzchni sprzedaży, natomiast w art.53 ust.3 - powierzchnią użytkową. Należałoby konsekwentnie operować powierzchnią użytkową jako miarą lepiej określającą wielkość obiektu.

Konsekwencje finansowe obciążające gminę

3.10. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pociągają za sobą konsekwencje finansowe obciążające gminę. Z tej racji rodzą się szkodliwe tendencje odbijające się na treści planów, dla ograniczenia zobowiązań gminy. Wyraża się to niechęcią rezerwowania terenu dla gminnych inwestycji celu publicznego, niejasną sytuacją formalną dróg powstających w wyniku parcelacji terenów budowlanych, które należałoby wykupić. Pożądane byłoby ograniczenie występujących obciążeń: np. bezpłatne przejmowanie ulic wyznaczonych planem parcelacji, rozłożenie w czasie nabycia terenów rezerwowanych dla przyszłościowej realizacji infrastruktury socjalnej. Wymagałoby to odpowiednich zapisów w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Ustalanie warunków zabudowy w przypadku braku planu

3.11. Korzystną zmianą jest gruntowne uporządkowanie i przeredagowanie rozdziału 5, traktującego o ustalaniu warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Nowy tytuł lepiej odpowiada jego treści. Procedura ta – słusznie krytykowana - ma tutaj wyznaczony kres stosowania: ma wygasnąć po 2 latach (art.8 nowelizacji ust.3). Znaczne ograniczanie takiej procedury mogłoby nastąpić w przypadku przywrócenia mocy planów pochodzących sprzed 1995 roku. Wymagałoby to rozpatrzenia ich aktualności i podjęcia uchwały przez władze gminne, co nowelizacja ustawy mogłaby dopuścić.

4. Konkluzje

Efektem nowelizacji powinno być osiągnięcie poprawy gospodarowania przestrzenią i to w trybie doraźnym. Zapewnić to może, a przy tym dać i realne przyspieszenie działań – poszukiwanie dobrych rozwiązań poprzedzonych rzetelnymi studiami z przewodnią ideą troski o dobro publiczne. Niezbędne jest nadto permanentne czuwanie, czy proces planowania i gospodarowania przestrzenią postępuje we właściwym kierunku i czy sprzyjają temu właściwe regulacje legislacyjne. Pożądane jest więc powołanie w takim celu stałego, kompetentnego gremium specjalistów, wyposażonego w odpowiednie uprawnienia i środki działania.