Koalicja Lanckorońska na rzecz Zrównoważonego Transportu

Wprowadzenie

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest kluczową, z punktu widzenia ochrony środowiska, decyzją wymaganą w trakcie procesu inwestycyjnego. Jeżeli przed jej wydaniem wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (z mocy prawa lub postanowienia właściwego organu), to organ wydający decyzję ma obowiązek przeprowadzić procedurę udziału społeczeństwa (zob. rozdz. II.2).

Ograniczone ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szersze omówienie procedury jej wydawania i związanych z tym wymogów proceduralnych [zob. M. Bar, J. Jendrośka, Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik prawny, www.jjb.com.pl/publikacje.html ]

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach a OOŚ

Zgodnie z obecnie obowiązującymi w Polsce przepisami, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach kończy formalnie procedurę oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) dla planowanego przedsięwzięcia, które takiej oceny wymaga.

Sama procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć wymagana była przez polskie prawo już wcześniej, przed wprowadzeniem w lipcu 2005 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O ile jednak wcześniej OOŚ przeprowadzana była w ramach procedury wydawania danej decyzji zezwalającej ostatecznie na realizację przedsięwzięcia (decyzje te wymienione są w art. 46 ust. 4 ustawy POŚ - jest to np. pozwolenie na budowę), to obecne przepisy wyodrębniły ocenę oddziaływania w osobną procedurę zakończoną decyzją środowiskową.

Decyzję tę inwestor musi dołączyć do wniosku o decyzje zezwalające na realizację przedsięwzięcia, wymienione w art. 46 ust. 4 ustawy POŚ (m.in. o decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz o pozwolenie na budowę drogi innej niż krajowa), a także do zgłoszenia robót budowlanych (zgłoszenia takiego dokonuje się m.in. w przypadku remontu drogi). Nie trzeba jej jednak dołączać do wniosku o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (decyzja wymagana dla dróg innych niż krajowe - zob. wyżej I.1.3.2).

Kiedy wymagana jest decyzja

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla przedsięwzięć zaliczanych do „mogących znacząco oddziaływać na środowisko” - przedsięwzięcia te wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko [Dz. U. Nr Nr 257, poz. 2573 ze zm.]; przedsięwzięcia te dzielą się przy tym na:

- przedsięwzięcia, dla których w trakcie procedury OOŚ (a więc i wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe; wymienione w § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów (jest to tzw. I grupa przedsięwzięć),

- przedsięwzięcia, dla których w trakcie procedury OOŚ sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest fakultatywne - raport jest dla nich wymagany jeśli postanowi tak organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; wymienione są one w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów (jest to tzw. II grupa przedsięwzięć),

- zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (jest to tzw. III grupa przedsięwzięć) - w tym wypadku nie ma żadnej listy - za mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 może być uznane każde przedsięwzięcie, również niewymienione w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest także, jeżeli przed realizacją wymagane jest uzyskanie jednej z decyzji administracyjnych wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy POŚ (np. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, pozwolenia na budowę drogi innej niż krajowa) albo dokonanie zgłoszenia robót budowlanych (art. 46 ust. 4a ustawy POŚ).

Zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów do I grupy przedsięwzięć zaliczane są:

- wszystkie autostrady i drogi ekspresowe (§ 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia) [odpowiada to przepisowi załącznika I pkt 7 (b) Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985 ze zm.)];

- drogi krajowe oraz inne drogi publiczne o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie mniejszej niż 10 km (§ 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia) [odpowiada to przepisowi załącznika I pkt 7 (c) dyrektywy 85/337/EWG].

Do II grupy przedsięwzięć zaliczane są:

- drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych (§ 2 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia) [odpowiada to przepisowi załącznika II pkt 10 (e) dyrektywy 85/337/EWG] - do grupy tej należą też drogi krajowe o długości poniżej 10 km lub mniej niż 4 pasach ruchu.

Wynika z tego, że w zasadzie wszystkie drogi publiczne zaliczane są albo do I, albo do II grupy przedsięwzięć, w związku z czym na ich budowę lub remont zawsze wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (z obowiązkowym albo fakultatywnym raportem).

Jednocześnie drogi te mogą należeć do III grupy przedsięwzięć - jeśli mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (zob. rozdz. III.3).

Treść decyzji

Zasadniczym zadaniem i treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie takich warunków realizacji przedsięwzięcia, aby zabezpieczyć w możliwie szerokim zakresie interesy ochrony środowiska godząc je z interesami przemawiającymi za realizacją przedsięwzięcia.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa, zgodnie z art. 56 ust. 2:

- rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,

- warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym,

- wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii,

- wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko,

- w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Ponadto, zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy POŚ, w decyzji tej określić należy wymagany zakres kompensacji przyrodniczej. Do obowiązku określenia kompensacji odnoszą się także art. 35 i 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.]

Skutki prawne decyzji

Zgodnie z art. 56 ust. 9 ustawy POŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 tej ustawy - np. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej lub pozwolenia na budowę drogi innej niż krajowa (do wniosku o te decyzje inwestor musi dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach).

Oznacza to, iż organy wydające wymienione wyżej decyzje muszą sprawdzić, czy rozwiązania projektowe zgodne są z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i nie mogą określić takich parametrów tego przedsięwzięcia, które nie pozwoliłyby na dotrzymanie tych warunków środowiskowych.

Organy wydające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji drogowych

W odniesieniu do inwestycji drogowych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydają:

- wojewoda - dla dróg należących do I grupy przedsięwzięć (a więc dla autostrad, dróg ekspresowych oraz pozostałych dróg krajowych i innych dróg publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, o długości nie mniejszej niż 10 km - w takim wypadku decyzja wojewody wydawana jest dla całej długości drogi realizowanej w granicach województwa;

- wojewoda - dla wszystkich dróg realizowanych na terenach zamkniętych [teren zamknięty to - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 40 ustawy POŚ - teren dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z 2000 r. Nr 100, poz. 1096 ze zm.). W praktyce do terenów takich należą np. tereny wojskowe];

- wójt, burmistrz lub prezydent miasta - dla dróg należących do II grupy przedsięwzięć (a więc dla pozostałych dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej, z wyjątkiem zjazdów z dróg publicznych).

Możliwe przesłanki odmowy wydania decyzji

Organ właściwy do wydania decyzji nie dysponuje pełną swobodą co do odmowy wydania decyzji.

Katalog przesłanek powodujących możliwość, czy też obowiązek odmowy wydania decyzji jest ograniczony. Odmowa taka może nastąpić w następujących przypadkach:

a) niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 56 ust. 1 ustawy POŚ decyzja ta musi być zgodna z miejscowym planem),

b) odmowa uzgodnienia przez organy uzgadniające (warunki realizacji przedsięwzięcia określane potem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagają uprzedniego uzgodnienia z odpowiednimi organami; kwestia ta nie była w niniejszym opracowaniu omawiana - zob. na ten temat powoływana wyżej publikacja „Proces inwestycyjny a ochrona środowiska...”),

c) brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, innym niż wnioskowany - w przypadku zastosowania art. 55 ustawy POŚ,

d) niezgodność z przepisami szczególnymi - kwestia ta najprawdopodobniej zostanie też podniesiona przez organy uzgadniające,

e) ocena oddziaływania na środowisko wykaże negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - brak określonych przesłanek pozwalających na realizację przedsięwzięcia mimo tego wpływu (na temat przesłanek zob. rozdz. III.3).

W szczególności należy podkreślić, że nie jest przesłanką odmowy wydania decyzji fakt, że przeprowadzona dla przedsięwzięcia ocena oddziaływania na środowisko, w tym raport OOŚ wykazały, że przedsięwzięcie będzie miało jakiś - mniejszy czy większy - szkodliwy wpływ na środowisko. OOŚ nie ma bowiem roli ani mocy decyzyjnej - jej zadaniem jest zebranie obiektywnych informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i pomoc w takim ostatecznym ukształtowaniu decyzji, aby jej warunki pozwoliły na możliwe zmniejszenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia (stąd obowiązek rozważenia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i określenia w decyzji określonych środków mitygujących). Na przykład, jeśli z raportu wynika, że realizacja inwestycji drogowej spowoduje przekroczenie powszechnie obowiązujących standardów jakości środowiska (np. dopuszczalnych dla danego obszaru poziomów hałasu) organ powinien określić takie warunki realizacji tego przedsięwzięcia, aby zapewnić dochowanie standardów - np. budowę ekranów akustycznych (w przypadku, gdyby i to nie było wystarczające, to dla inwestycji drogowych istnieje możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ustawy POŚ (zob. rozdz. IV).

Wyjątkiem od opisanej wyżej reguły mówiącej o braku roli decyzyjnej roli OOŚ jest wskazana wyżej (w pkt e)) sytuacja, w której OOŚ wykaże negatywny wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W takim wypadku w zasadzie przedsięwzięcie nie może być realizowane - chyba, że wykazane zostanie, że spełnione są pewne określone przesłanki (zob. rozdz. III.3).

Strony postępowania w sprawie

Przepisy dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawierają szczególnych regulacji co do sposobu określania kręgu stron postępowania w sprawie tej decyzji. Należy tu zatem stosować ogólne zasady określone w Kpa (art. 28); przydatne może być także orzecznictwo dotyczące stron w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też pozwolenia na budowę (sprzed dokonanej w 2003 r. zmiany Prawa budowlanego ograniczającej liczbę stron).

Inaczej mówiąc, stronami w postępowaniu o wydanie tej decyzji są osoby, które potrafią wykazać, że wydawana decyzja naruszy ich interes prawny (tj. - mówiąc w uproszczeniu - uprawnienie przyznane im przez jakiś przepis obowiązującego prawa). W praktyce będą to właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z planowaną drogą (na temat uprawnień przysługujących stronom - zob. rozdz. II.2.1.2).

Podstawowym kryterium uznania za stronę właściciela (użytkownika wieczystego, osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, właścicieli własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w budynku wielorodzinnym) nieruchomości położonej w pobliżu planowanego przedsięwzięcia jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie tego przedsięwzięcia.

Zgodnie z orzecznictwem przyjęło się jednak uznawać, że „bezpośredni sąsiedzi” przyszłego przedsięwzięcia zawsze mogą być na takie oddziaływanie narażeni. W przypadku, gdy oddziaływanie przedsięwzięcia może rozciągać się także na dalsze działki - na co wskazuje np. zaznaczony przez inwestora na dołączonej do wniosku o wydanie decyzji mapie ewidencyjnej obszar (o wymaganiu takim stanowi art. 46a ust. 4 ustawy POŚ) - za strony postępowania należy uznać także właścicieli (użytkowników wieczystych itd.) tych działek.